ASEP NEWS, Kolom OPINI, Rabu (04/03/2026) – Artikel dalam Kolom OPINI berjudul “Apakah Hak Guna Usaha Merupakan Institusi Ekstraktif atau Inklusif?” ini merupakan Serial Tropikanisasi–Kooperatisasi yang ditulis oleh: Prof. Dr. Ir. H. Agus Pakpahan, M.S., Pinisepuh Majelis Musyawarah Sunda (MMS) dan Rektor IKOPIN University Bandung.
Pertanyaan ini bukan akademik semata. Ia menyentuh inti kontrak sosial atas tanah di Indonesia: apakah pengelolaan tanah negara melalui Hak Guna Usaha (HGU) sungguh-sungguh menghadirkan kemakmuran bersama sebagaimana amanat Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, ataukah justru menjadi mekanisme ekstraksi rente publik oleh segelintir pelaku ekonomi?
Dengan menggunakan kerangka institusi inklusif dan ekstraktif dari Daron Acemoglu dan James A. Robinson dalam Why Nations Fail, artikel ini menjawabnya secara sistematis—berbasis hukum, data ekonomi, dan uji konsistensi konstitusional.
1. Apa Itu HGU dalam Arsitektur Konstitusi?
Dalam rezim Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 (UUPA), HGU adalah hak untuk mengusahakan tanah negara dalam jangka waktu tertentu. Tanahnya tetap tanah negara. Negara menguasai untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Namun melalui Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1996, HGU dapat dibebani hak tanggungan dan dieksekusi bila terjadi wanprestasi. Dalam praktik perbankan, HGU menjadi agunan kredit korporasi dalam jumlah besar.
Mahkamah Konstitusi dalam Putusan MK 21-22/PUU-V/2007 menegaskan bahwa makna “dikuasai negara” mencakup fungsi pengaturan aktif demi kemakmuran rakyat. Artinya, negara tidak boleh sekadar menjadi pemberi izin pasif.
Di titik inilah pertanyaan kelembagaan muncul: apakah desain HGU menjamin manfaat publik atau justru memfasilitasi transfer rente publik ke privat?
2. Uji Pertama: Akses Modal dan Finansialisasi Tanah
Dalam praktik empiris: HGU diperoleh dengan biaya berbasis NJOP yang relatif rendah; Setelah kebun berkembang, nilai pasar tanah melonjak; Sertifikat HGU diagunkan untuk kredit besar.
Dengan asumsi konservatif nilai agunan Rp75–100 juta per hektar atas ±10 juta hektar HGU korporasi, potensi leverage kredit mencapai Rp750–1.000 triliun.
Pertanyaannya:
Apakah akses kredit sebesar itu juga dinikmati petani kecil?
Jawabannya jelas tidak. Struktur kredit berbasis agunan membuat hanya pemegang konsesi besar yang dapat memobilisasi pembiayaan skala sistemik.
Dalam kriteria institusi inklusif—yang mensyaratkan akses ekonomi luas—praktik ini menunjukkan konsentrasi akses pada elite korporasi. Ini ciri ekstraktif.
3. Uji Kedua: Siapa Menikmati Sewa Tanah?
Tanah memiliki nilai sewa (land rent) karena kelangkaan, lokasi, dan dukungan infrastruktur publik. Dengan asumsi moderat: Nilai pasar rata-rata Rp225 juta/ha; Tingkat kapitalisasi 9,5%; Luas HGU ±14,2 juta ha; Potensi sewa tanah nasional mendekati Rp300 triliun per tahun; Penerimaan efektif melalui PBB perkebunan sekitar Rp4–5 triliun; Capture rate negara hanya ±1–2 persen.
Artinya, sekitar Rp300 triliun rente publik setiap tahun secara implisit dinikmati privat. Dalam institusi inklusif, rente publik seharusnya kembali ke masyarakat melalui fiskal. Dalam sistem saat ini, distribusinya sangat timpang.
4. Uji Ketiga: Jangka Waktu dan Partisipasi Publik
Pasal 29 UUPA memungkinkan total penguasaan HGU hingga 95 tahun. Dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2022, durasi sempat diperluas hingga 190 tahun sebelum dikoreksi Mahkamah Konstitusi.
Masalahnya bukan sekadar lama waktu, tetapi: Apakah ada indikator sosial-ekologis kuantitatif sebelum perpanjangan? Apakah masyarakat lokal ikut mengevaluasi manfaat HGU? Apakah redistribusi otomatis terjadi saat hak berakhir?
Tanpa mekanisme evaluasi berbasis kesejahteraan publik, penguasaan jangka panjang berisiko menutup akses generasi berikutnya. Partisipasi terbatas merupakan ciri institusi ekstraktif.
5. Uji Keempat: Kebocoran Nilai Tambah Daerah
Studi regional menunjukkan ±30–35 persen nilai tambah sawit tinggal di daerah penghasil; sisanya mengalir ke pusat dan luar negeri.
Implikasinya: PAD tidak proporsional terhadap volume ekstraksi; Infrastruktur publik menanggung biaya eksternalitas; Hilirisasi tidak berkembang optimal di daerah.
Institusi inklusif menyebarkan teknologi dan investasi. Pola kebocoran yang dominan menunjukkan konsentrasi surplus.
6. Uji Kelima: Dampak Sistemik pada Pangan dan Gizi
Analisis Indeks Tekanan Agraria menunjukkan pola berbentuk U: Pada level rendah, sawit menurunkan stunting melalui peningkatan pendapatan; Setelah ambang ±0,34, dominasi sawit meningkatkan risiko defisit pangan dan stunting.
Di sejumlah kabupaten sentra sawit, defisit beras per kapita signifikan, sementara prevalensi stunting di atas rata-rata nasional. Hubungan ini korelasional dan memerlukan penelitian longitudinal lanjutan, namun indikasinya konsisten.
Jika ekspansi komoditas menggerus ketahanan pangan lokal tanpa mekanisme koreksi, maka institusi gagal menjaga keseimbangan publik.
Jawaban atas Pertanyaan: Apakah Hak Guna Usaha merupakan institusi ekstraktif atau inklusif?
Berdasarkan lima pengujian utama: Hak ekonomi belum terlindungi secara universal; Akses modal terkonsentrasi; Rente tanah publik tidak tertangkap optimal; Partisipasi masyarakat dalam evaluasi terbatas; Distribusi manfaat tidak merata secara regional.
Kesimpulan analitik: Dalam praktik saat ini, HGU lebih mendekati institusi ekonomi ekstraktif daripada inklusif. Namun demikian, secara konstitusional dan normatif, HGU dapat direformasi menjadi institusi inklusif.
Apa yang Harus Dilakukan?
Agar HGU menjadi inklusif: Sewa tanah progresif dengan diferensiasi petani kecil–korporasi besar; Perpanjangan berbasis indikator sosial-ekologis terukur; Mekanisme land value capture atas kenaikan nilai karena investasi publik; Moratorium selektif di wilayah tekanan agraria tinggi; Redistribusi eks-HGU untuk reforma agraria produktif dan koperasi pangan.
Penutup
Masalah Indonesia bukan pada sawit sebagai komoditas, melainkan pada desain kelembagaan penguasaan tanah. Jika Pasal 33 UUD 1945 adalah kompas, maka setiap mekanisme HGU harus dapat diuji dengan satu pertanyaan sederhana:
Apakah ia memperluas kemakmuran rakyat atau memusatkan rente pada segelintir pihak? Dari jawaban empiris hari ini, kita tahu arah koreksi yang harus ditempuh.
***
Judul: Apakah Hak Guna Usaha Merupakan Institusi Ekstraktif atau Inklusif?
Penulis: Agus Pakpahan
Editor: Asep (HC) Arie Barajati
